何永智　张三春

    白龙湖和亭子湖是广元市境内两个最大的人工湖泊，其中白龙湖总面积420平方公里，水域面积78.8平方公里，被誉为“西南第一湖”；亭子湖景区总面积425.88平方公里，水域面积110平方公里。为践行绿色发展理念，推进中国生态康养旅游名市建设，广元市人大常委会自2017年3月至2018年4月，历经一年多时间，制定了《广元市白龙湖亭子湖保护条例》（以下简称《条例》）。这是2016年7月广元市被赋予地方立法权以来，市人大常委会制定的首部实体地方性法规。如何破好题、起好步？如何实现“不抵触、有特色、可操作”，我们做了一些尝试和探索。

    《条例》的主要特色

    《条例》共五章四十五条，分为总则、管理机构和职责、环境和资源保护、法律责任、附则。其主要特色是：

    湖区保护范围与风景名胜区范围一致。白龙湖是国家级风景名胜区，亭子湖是市级风景名胜区。为更好地保护湖区生态环境和资源，与国务院《风景名胜区条例》《四川省风景名胜区条例》相衔接，《条例》将湖区保护范围划分为一般保护区和核心保护区。白龙湖的保护范围就是白龙湖风景名胜区总体规划范围，亭子湖的保护范围由亭子湖总体规划划定，核心保护区对应风景名胜区的核心景区。

    确定了湖区保护的四大原则。《条例》第四条规定“湖区保护应当遵循科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”

    将保护经费纳入财政预算。《条例》第五条规定“市人民政府和苍溪县、剑阁县、青川县、利州区、昭化区人民政府应当将湖区生态环境和资源保护纳入国民经济和社会发展规划，将保护经费纳入本级财政预算。”

    建立湖区生态环境和资源保护投入与补偿机制。《条例》第六条规定“市人民政府和有关县区人民政府应当建立湖区生态环境、资源保护投入和补偿机制，依法用于湖区水土保持、生态修复、污染防治、产业扶持等环境资源保护。”

    建立跨湖区联动协调机制和联合会议制度。《条例》第七条规定“建立跨湖区行政区域联动协调机制和联席会议制度，协调解决湖区规划、建设、保护、利用和管理中的重大事项。”

    明确了政府、主管部门、湖区管理机构的职责。《条例》规定,市人民政府统一负责湖区保护工作，有关县区人民政府负责本行政区域内的湖区保护工作,市人民政府确定的湖区（风景名胜区）管理机构负责湖区保护、利用和统一管理工作,有关主管部门按照各自职责负责湖区保护工作。同时规定，沿湖乡镇人民政府负责辖区内湖区保护工作，落实管理人员开展日常管理和保护。鼓励湖区内的村民委员会（社区）和村（居）民小组通过制定村规民约等方式，组织和引导村（居）民参与湖区保护。《条例》对湖区管理机构的职责进行了细化和明确。

    强化环境和资源保护。《条例》专章规定了环境和资源保护，对湖区保护提出规划要求。建立监测数据共享机制和湖区保护信息公开制度，明确湖区水域保护标准和水质检测预警，规定湖区生态屏障建设，湖区禁止建设垃圾填埋场、畜禽养殖场和养殖小区。鼓励湖区保护的科技创新，旅游、文体活动和广告要依法审批，规定了船舶管理、补偿机制与弃废物管理。明确湖区建筑风貌、施工环境保护，对湖区禁止影响、污染环境和破坏资源的行为作出了详细的规定，原则性规定了湖区产业发展。

    立法中的主要困惑

    开展地方立法工作两年多来，我们时时遇到一些困惑，这些困惑制约着立法工作的开展。

    地方立法的空间。虽然2015年修改的立法法赋予了设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权，但设区的市地方立法的空间到底有多大，我们时时都在扪心自问，感觉像在针尖上跳舞——难上加难。主要原因在于：一是设区的市制定的地方性法规属于行政管理方面的事项，有的事项法律、行政法规、本省的地方性法规、部委规章和省政府规章已作出了具体规定，在实际工作中只是操作层面的问题，法律法规规章的执行是行政机关的职责，有的属于其自由裁量权的范围，可以通过印发红头文件解决；二是《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》对地方性法规设定行政处罚、行政许可、行政强制措施作出了严格的规定，特别是22年前制定的《行政处罚法》至今未作实质内容的修改，明显与经济社会发展不相适应，严重制约了设区的市地方性法规行政处罚的设定权，限制了地方立法空间。

    如何把握不抵触。立法法规定设区的市在不同宪法、法律、行政法规定和本省的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。如何把握不抵触，理论界和实务界众说纷纭、莫衷一是。实际工作中难以理解和操作。我们对不抵触的肤浅理解是不与上位法的精神相抵触，而不能机械地理解为与具体法律法规条文相抵触。如果按照后一种理解，设区的市制定的地方性法规远远不能适应经济社会发展的需要，在实践中起不到法的规范、引导和惩戒作用。

    下一步工作思考

    在今后的工作中，将以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的责任担当做好地方立法工作，立良法促善法，推动广元经济社会全面发展。

    着力精准精细立法。坚持问题导向。针对问题立法，通过立法解决实际工作中的问题，立可操作、管用的法，坚决杜绝立法中的数量攀比和政绩工程，防止立花瓶式、好看不管用的地方性法规。精准编制年度立法计划。按照《广元市人大常委会2017年—2020年立法规划》编制年度立法计划，对于立法规划中条件不成熟的立法项目，可按一定程序调整，确保年度立法计划确定的立法项目精准。精细推进立法工作。按照年度立法计划推进立法工作，进一步完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，精细推进各环节工作，做到立法流程规范化制度化。

    着力加强队伍建设。立法工作的特殊性，决定了立法队伍的特殊性。要充分挖掘调动人大法制委、常委会法工委现有人员的工作积极性，使其人尽其才、才尽其用，发挥其领导人才、骨干人才的作用，把好立法最后一道关口。适应新时代立法工作的实际需要，建立健全“进得来、用得上、留得住”的立法人才使用和激励约束机制。制定立法专业人才培养规划，加大培训力度，不断提高立法工作人员的政治素质和业务能力，锻造一支与新时代立法任务相适应的立法工作队伍。

    着力提高立法质量。推进科学立法民主立法是提高立法质量的根本途径。在立法工作中尊重和体现客观规律，使制定的地方性法规适应社会需要，公正合理地协调利益关系，提高地方性法规的针对性、及时性、协调性。坚持以人民为中心的思想，完善立法工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法规草案等方式扩大公民有序参与立法途径，健全立法工作制度，建立沟通机制，开展立法协商，广泛凝聚社会共识，实现社会最大公约数。进一步发挥市人大教科文卫委、城环资委等专门委员会专业优势，做好法规案一审前的把关工作。充分发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用，提高其参与立法的积极性和主动性，进一步提高人大代表和常委会组成人员审议法规案的质量。

    （作者系市人大常委会法工委主任，市人大常委会法工委科长）